2018年1月1日，中国第一部推进生态文明建设的单行税法——《环境保护税法》(简称《环保税法》)正式实施。

业内普遍认为，开征环保税意味着中国在完善绿色税收体系上走出突破性的一步，是保护环境、加快生态文明建设的重要举措。

《环保税法》是中共十八大后出台的首部单行税法，也是中国第18个税种。作为第一部推进生态文明建设的单行税法，它的施行也意味着施行了近40年的排污收费制度将退出历史舞台。

一些学者表示，实施环境保护费改税将有利于矫正政府财政行为。中国财政科学研究院院长刘尚希对《中国新闻周刊》说，收费与收税都是政府的一种财政行为，但有性质上的不同，对于具有税收性质的收费应当转变为税收，这有助于规范政府收入体系和优化财政收入结构。

征管是个很大的挑战

此次，征收对象主要是四类污染品类：大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。依据《环保税法》规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应依法缴纳环境保护税。

值得注意的是，其中有两种情况无需缴税，一是不直接向环境排放应税污染物的(如餐饮企业排入到市政管网的废水)不需缴纳环保税，二是居民个人不属于纳税人，不用缴纳环保税。

与其他税种不同，环保税的征收对环境监测等方面的专业要求较高。北京公众与环境中心主任马军告诉《中国新闻周刊》，环保税是特殊税种，征管是一个很大的挑战。污染物排放测量有复杂测定技术和整套标准，税务部门要和环保部门就技术依据、税基确定等进行沟通，需要更加科学合理测定。

因此，环保税立法通过到执行之间，预留了一年的准备时间，并第一次将部门协作写入法律。依据规定，环保税将采取“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税收征管模式，税务机关征收，环保部门配合。

在税额方面，《环保税法》所附《环保税税目税额表》规定，大气污染物每污染当量1.2元至12元；水污染物每污染当量1.4元至14元；固体废物按不同种类每吨5元至1000元不等，其中危险废物为每吨1000元；工业噪声按超标分贝数，每月按350元至11200元缴纳。

污染当量，是指根据污染物或者污染排放活动对环境的有害程度以及处理的技术经济性，衡量不同污染物对环境污染的综合性指标或者计量单位。

各省在这个范围内，根据本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，制定各自的适用税额，拥有较大的裁量权。

从目前各省公布的税额看，北京、上海、天津、河北、山东等地，公布的税额标准处于相对较高的标准区间，比如北京市应税大气污染物和水污染物适用额分别为每污染当量12元和14元，均按法定幅度“最高标准”执行。

西部地区则处于较低区间，辽宁、吉林、安徽、江西、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等省份明确应税大气污染物和水污染物适用税额为最低限额征收，即分别为每污染当量1.2元和1.4元。

江苏、海南和四川确定的税额适中。其中，江苏规定大气污染物和水污染物征收税额分别是每污染当量4.8元和5.6元，四川为3.9元和2.8元。

浙江、湖北、湖南、广东、广西和西南地区的贵州、云南等地制定的税额则略高于最低税额。

环保税主要具备两个功能，一是把污染控制在更加合理的范围内；二是补偿污染产生的社会成本。中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹在接受《中国新闻周刊》采访时表示，污染物因种类、地点以及时间等因素的不同，所产生的社会成本也是不一样的。因此，不同区域会选择不同税额，同一区域在税额设定上也会有不同的分档或分类。

由于税额的不同，很可能会导致一些排污企业向低税额地区转移。在蓝虹看来，只要各省制定的税额是合理的，那么这些转移就是合理的，“这将有助于各省在经济发展与环境保护之间找到新的平衡。”

环保意义远大于财政意义

2018年1月1日起施行的《环保税法》，是2016年12月25日在十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过的。此前，这部法律已走过了6年立法之路，历经两次审议。

1979年中国颁布《环保法(试行)》确立了排污费制度。据统计，2003年至2015年，全国累计征收排污费2115.99亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。其中，2015年征收额为173亿元。

排污费制度对于防止环境污染发挥了重要作用，但与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题，因此有必要进行环境保护费改税。

征收了数十年的排污费被环保税所替代，看似只是名称的变化，但意义却非同小可。中国人民大学环境政策与环境规划所所长宋国君对《中国新闻周刊》说，排污费作为行政收费，征收层级较低，收起来也比较随意，有的地方在征收中实行摊派，随意增加企业负担；有的地方放水养鱼，把排污收费变成收费排污；有的地方为了招商引资，还出现地方政府用财政资金帮企业代缴排污费的现象。

“作为一个法定税种，环保税层级更高，其征收遵循了税收法定原则。征收的标准和程序受到严格规范，地方官员今后无论是想多收还是少收，恐怕再也难以任性。”宋国君说。

业内普遍认为，从短期看，环保税实施有利于实现中国对重点污染物的减排目标，获得良好的资源节约、环境保护效应；从中长期看，有利于鼓励和刺激企业探索和利用节能、环保和低碳技术，促进经济结构调整优化和发展方式转变。

从国际上看，对排污行为征税是一种通行的办法。开征的国家在不断增加，很多国家对税法都进行了修改和完善，主要是上调税额和扩大征收范围。

财税专家指出，开征环境保护税，有利于强化税收调控作用，形成有效的约束激励机制。他们认为，环境保护税的收入规模并不大，排污费改税的主要目的不在于筹集财政收入，而在于通过税收杠杆，引导排污单位减少污染物排放，其环保意义远远大于财政收入意义。

12月27日，国务院印发《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确环境保护税为地方收入。通知指出，为促进各地保护和改善环境、增加环境保护投入，国务院决定，环境保护税全部作为地方收入。

此前的排污费是实行中央和地方1：9分成。财政部税政司司长王建凡指出，考虑到地方政府承担主要污染治理责任，为了调动地方的积极性，拟将环保税全部作为地方收入，中央不再参与分成。

此次环保税收入全部归地方，业内专家认为，这既可以调动地方政府的积极性，也有助于构建地方税体系。

营业税改增值税后，地方政府失去了主体税种营业税，尽管增值税收入暂时采用中央与地方五五分成，基本维持了中央与地方财力格局不变，但地方税体系构建变得迫切。

中共十九大报告提出，深化税收制度改革，健全地方税体系。财政部部长肖捷近日撰文表示，积极稳妥推进健全地方税体系改革。调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。

完善地方税税种被放到地方税体系构建的首位。中央财经大学公共财政与政策研究院副院长刘乐峥在接受《中国新闻周刊》采访时表示，此次环保税收入全部划给地方，正是拓展地方税的一步。

在他看来，这是一种探索，有助于地方政府在税权决策方面的学习，为未来房地产税等税种的实施做好准备。

此前多位财税专家表示，中央税种消费税部分税目也可能划给地方，未来开征的房地产税收入也将归地方。

除了适当增加地方税种外，地方税体系构建另一个着力点是扩大地方税权。目前环保税中大气和水污染物的税率给地方选择空间，也正反映这一趋势。

征收规模或达500亿

此次通过的《环保税法》，将从税收杠杆入手，令企业多排污就多交税，少排污则能享受税收减免。根据中央财经大学估计，环保税开征后，预计每年环保税征收规模可达500亿元。

国家税务总局此前表示，环保税是环保部、财政部和税务总局共同推进的，按照“税费平移”的标准，把过去的排污费直接转为环保税。政策的设计总体来讲不以收钱为目的，主要是为了刺激环境保护意识、增强环境保护的自觉性。

业内分析指出，从目前来看，除了个别地区对企业影响大外，大多数都是税费平移，影响不大。

按一些省市的测算，排污费改税后总体收入基本持平。比如天津去年1至6月，应缴排污费总额为3.02亿元。按照天津拟定的税额测算标准税费平移后，如果征收环境保护税，今年上半年收入预计为2.98亿元，与同期收费数额基本持平。

不过，也有学者预测，环保税的征收可能会带来比较大的影响。中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君认为，此前环境监测的数据普遍偏低，由于《环保税法》具备法律威慑作用，企业偷税要面临刑事处罚，所以企业污染排放的数据会向真实性方向前进一大步。

“收的税的数量肯定要高于往年环保部门的排污收费，给企业带来的负担很可能会超出很多人的预期。”宋国君对《中国新闻周刊》说。

最近，就有专家建议政府提供补贴，帮养殖企业过渡转型。依据规定，实施《环保税法》后，将对存栏规模大于五十头牛、五百头猪、五千只鸡鸭等的畜禽养殖场征收环保税。

中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员王民利说，目前国内养殖户大多数品种经营处于亏损状态，征收环保税势必会造成养殖成本的增长。

他认为，畜禽养殖业的污染必须得到治理。但是为了帮助养殖企业做好转型过渡，相关部门最好给予养殖企业补贴、帮扶政策，弥补一定的经营损失。

在宋国君看来，目前各省的税额不应定得过高，与此前排污费基本相当即可，否则企业有可能在短期内面临负担的激增。不过，对此很多学者并不认同。

中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《中国新闻周刊》采访时表示，现行负担平移的税费改革只是环保税实施的起点，为了能够真正激励企业治理污染和改变“宁愿缴费或缴税也不愿意治污”的状况，各地区应根据企业承受能力和生态环境损害程度，适时选择高于税率下限的具体税率水平，以提高税收的矫正效果。

他还建议，考虑国内地方和企业的实际情况，还应分阶段逐步提高环保税的税率下限，避免形成地区间税率水平相差过大所导致的污染转移问题。

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